一、專項(xiàng)債總體特點(diǎn)

根據(jù)目前國(guó)家層面已發(fā)布的相關(guān)法規(guī)和政策文件，專項(xiàng)債通常以省級(jí)單位為統(tǒng)籌、發(fā)行主體，主要用于有一定收益的公益性項(xiàng)目的投資建設(shè)。所謂“有一定收益的公益性項(xiàng)目”通常指能夠發(fā)生繼續(xù)穩(wěn)定的反映為政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入的現(xiàn)金流收入，且現(xiàn)金流收入能夠完全覆蓋專項(xiàng)債券還本付息規(guī)模的項(xiàng)目。專項(xiàng)債期限通常在510年之間，目前看期限有進(jìn)一步拉長(zhǎng)的趨勢(shì)。專項(xiàng)債以對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入歸還，不占用財(cái)政一般公共預(yù)算。債券專項(xiàng)債的還款方式可以采用每年等額本息或者每年付息到期一次還本等方式。

二、城鎮(zhèn)污水處置行業(yè)適合將PPP模式與專項(xiàng)債進(jìn)行結(jié)合

1城鎮(zhèn)污水處置項(xiàng)目適合專項(xiàng)債

目前，國(guó)城鎮(zhèn)污水處置市場(chǎng)已經(jīng)發(fā)展三十余年，市場(chǎng)化運(yùn)作模式已經(jīng)比較幼稚，市場(chǎng)化運(yùn)作比例也處于較高的水平。眾多的知名企業(yè)和上市公司主業(yè)聚焦于污水處置行業(yè)。參與的各方對(duì)于污水處置相關(guān)項(xiàng)目的市場(chǎng)化、多元化融資態(tài)度較為開放積極，運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)也相對(duì)豐富。這為在污水處置項(xiàng)目中有機(jī)結(jié)合各種運(yùn)作方式打下了良好的基礎(chǔ)。

根據(jù)財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部共同發(fā)布的污水處置費(fèi)征收使用管理方法》財(cái)稅〔2014〕151號(hào)）由排水單位和個(gè)人繳納的居民污水處置費(fèi)（以下簡(jiǎn)稱“使用者污水費(fèi)”屬于政府非稅收入，全額上繳地方國(guó)庫(kù)，納入地方政府性基金預(yù)算管理，實(shí)行專款專用。該機(jī)制完全符合相關(guān)法規(guī)對(duì)專項(xiàng)債還款來(lái)源的要求。而且目前使用者污水費(fèi)基本上與城鎮(zhèn)供排水費(fèi)合并繳納，收入來(lái)源相對(duì)穩(wěn)定有保障。

污水處置PPP項(xiàng)目的結(jié)算污水處置費(fèi)單價(jià)在項(xiàng)目前期財(cái)務(wù)測(cè)算時(shí)一般覆蓋了項(xiàng)目投資、日常運(yùn)營(yíng)利息和相應(yīng)投資收益。污水處置PPP項(xiàng)目結(jié)算污水處置費(fèi)通常都包括使用者污水費(fèi)和政府補(bǔ)貼兩部分，由政府統(tǒng)收統(tǒng)支，分別來(lái)自政府性基金收入和一般公共預(yù)算支出。這給予了政府方相關(guān)資金調(diào)度更高的靈活性。

2城鎮(zhèn)污水專項(xiàng)債項(xiàng)目需要市場(chǎng)化融資

參照上海、廣東、浙江等地已發(fā)布的污水處置利息監(jiān)審方法中所列的污水處置費(fèi)組成部分，再結(jié)合當(dāng)前使用者污水費(fèi)單價(jià)水平（全國(guó)各地多數(shù)在0.91.5元/噸之間）來(lái)看，使用者污水費(fèi)主要覆蓋的還是污水項(xiàng)目日常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)本錢。從若干污水處置項(xiàng)目的測(cè)算案例可見，單一新建污水項(xiàng)目的使用者污水費(fèi)扣除項(xiàng)目日常經(jīng)營(yíng)利息后的凈收入已經(jīng)處在較低水平。而且新建污水處置項(xiàng)目的負(fù)荷是逐漸增加的專項(xiàng)債常見的期限內(nèi)（510年）依照專項(xiàng)債發(fā)行利率和利息保證系數(shù)至少要達(dá)到1.1要求測(cè)算，單個(gè)新建污水項(xiàng)目可承擔(dān)的專項(xiàng)債額度相對(duì)于投資額占比很低。因而，為新建污水處置項(xiàng)目申報(bào)專項(xiàng)債額度時(shí)，通常需要統(tǒng)籌某一區(qū)域整體的污水處置費(fèi)收入。

專項(xiàng)債由各地市匯總本轄區(qū)內(nèi)有效需求后上報(bào)至省級(jí)單位，由省級(jí)單位評(píng)審、統(tǒng)籌后予以公開發(fā)行。結(jié)合公開發(fā)行的市場(chǎng)因素，最終各項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)獲得的額度通常會(huì)小于當(dāng)初申報(bào)的額度。即使該項(xiàng)目政府方已經(jīng)籌足了項(xiàng)目資本金，專項(xiàng)債也難以覆蓋剩余局部的金額。因此，污水處置項(xiàng)目除了專項(xiàng)債以外，通常還需進(jìn)行市場(chǎng)化融資。

三、污水PPP項(xiàng)目與專項(xiàng)債的具體結(jié)合路徑

綜合前文所述，對(duì)于新建的污水處置PPP項(xiàng)目，操作層面可探索如下路徑將PPP模式與專項(xiàng)債進(jìn)行結(jié)合。

1專項(xiàng)債作為政府投資部分

該路徑應(yīng)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容進(jìn)行投資劃分。明確專項(xiàng)債獲批額度后，政府方投資部分以專項(xiàng)債作為資金來(lái)源，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目其余局部的投融資�？紤]到項(xiàng)目作為一個(gè)整體建設(shè)運(yùn)營(yíng)更便于責(zé)權(quán)統(tǒng)一，政府方需協(xié)調(diào)項(xiàng)目不同投資部分為同一建設(shè)主體。可采取政府投資部分EPC工程和PPP社會(huì)資本推銷打捆招標(biāo)的方式。項(xiàng)目全部設(shè)施均由項(xiàng)目公司建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，由項(xiàng)目公司承擔(dān)全部的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。此路徑的PPP局部無(wú)需政府參股。項(xiàng)目結(jié)算污水處置費(fèi)測(cè)算時(shí)，投資額對(duì)應(yīng)項(xiàng)目總投資扣減專項(xiàng)債的局部；項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)利息對(duì)應(yīng)項(xiàng)目全部設(shè)施（包括政府投資部分）運(yùn)營(yíng)本錢。政府方可以充分統(tǒng)籌結(jié)算污水處置費(fèi)，采用政府性基金收入歸還專項(xiàng)債部分，通過(guò)政府性基金收入的余額（如有）和一般公共預(yù)算支出向項(xiàng)目公司支付結(jié)算污水處置費(fèi)。

2專項(xiàng)債作為項(xiàng)目資本金

根據(jù)2019年9月國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議精神和財(cái)政部副部長(zhǎng)在財(cái)政部“加快發(fā)行使用地方政府專項(xiàng)債券”新聞發(fā)布會(huì)上的表態(tài)，專項(xiàng)債可以用作城鎮(zhèn)污水處置項(xiàng)目的資本金�？紤]到專項(xiàng)債到位額度相較于申報(bào)額度縮水的可能性，建議項(xiàng)目資本金在不包括專項(xiàng)債的情況下也需達(dá)到國(guó)家關(guān)于資本金比例的要求。該路徑要求政府方參股項(xiàng)目公司。專項(xiàng)債到位后，政府方可用于增加項(xiàng)目資本金及提高持股比例，同時(shí)減少項(xiàng)目債務(wù)規(guī)模和財(cái)務(wù)費(fèi)用。

從當(dāng)前法規(guī)、政策考慮，專項(xiàng)債作為資本金相較于貸款是劣后級(jí)受償。銀行也一定要求優(yōu)先歸還貸款。因此在項(xiàng)目結(jié)算污水處置費(fèi)測(cè)算時(shí)，對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目投資額同樣要扣減專項(xiàng)債的局部。同樣需要政府方統(tǒng)籌結(jié)算污水處置費(fèi)，分別歸還專項(xiàng)債和向項(xiàng)目公司支付結(jié)算污水處置費(fèi)。

3專項(xiàng)債作為項(xiàng)目債務(wù)資金

該路徑是政府方將專項(xiàng)債資金經(jīng)由政府方出資代表以股東借款（政府參股）或委托貸款（政府不參股）方式歸還給PPP項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司以經(jīng)營(yíng)收益向政府方或政府方出資代表還本付息，政府用還本付息資金歸還專項(xiàng)債。

該路徑的操作為政府方向社會(huì)資本控股的企業(yè)歸還資金。目前政策文件僅明確要求專項(xiàng)債用于項(xiàng)目建設(shè)，并沒有明確允許如此操作。但該路徑還原了專項(xiàng)債作為債務(wù)資金的實(shí)質(zhì)，歸還專項(xiàng)債的資金來(lái)源也來(lái)自于項(xiàng)目本身的現(xiàn)金流，同時(shí)還有利于項(xiàng)目各方操作以及與再融資債券的銜接。

綜合上述專項(xiàng)債與PPP城鎮(zhèn)污水處置項(xiàng)目上可能的操作路徑來(lái)看，兩者還是缺乏市場(chǎng)化的順暢的銜接機(jī)制。若要兩者真正融合，各自發(fā)揮其機(jī)制優(yōu)勢(shì)，還需政策進(jìn)一步的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。