臨時(shí)以來，農(nóng)村污水治理領(lǐng)域一直被認(rèn)為“重建設(shè)、輕運(yùn)營”配套管網(wǎng)不齊全、投資回收期長、后期運(yùn)維收入難以保證等問題被詬病已久。與此相對(duì)的運(yùn)營收入穩(wěn)定、量價(jià)機(jī)制明晰、效益與運(yùn)營效率掛鉤的特許經(jīng)營類環(huán)境項(xiàng)目，被看作更優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。而在近期，一些農(nóng)村污水項(xiàng)目以特許經(jīng)營的面貌亮相，讓不少業(yè)內(nèi)人士大呼奇特。行業(yè)爭論“市政污水項(xiàng)目是否應(yīng)被踢出特許經(jīng)營”尚未落下帷幕之時(shí)，農(nóng)村污水正躍躍欲試地?cái)D入特許經(jīng)營陣營。

一

此前，農(nóng)村污水的付費(fèi)模式多為“可用性付費(fèi)”即c類項(xiàng)目，分類如下圖所示)如果績效付費(fèi)占比很低，那么就會(huì)呈現(xiàn)因政府兜底而擴(kuò)大地方負(fù)債的負(fù)面屬性，也可能導(dǎo)致工程商賺取工程利潤拔腿就跑的情況大面積呈現(xiàn)。而特許經(jīng)營項(xiàng)目利潤來源于運(yùn)營，由一定比例的使用者付費(fèi)+可行性缺口補(bǔ)貼構(gòu)成，以量計(jì)價(jià)的付費(fèi)特征為企業(yè)帶來了控制前期建設(shè)本錢、提高后期運(yùn)營效率的動(dòng)力，邊境清晰的考核條件明確劃分了企業(yè)及政府責(zé)任。

E20環(huán)保PPP分類格局圖

以農(nóng)戶付費(fèi)為基礎(chǔ)的農(nóng)污特許經(jīng)營項(xiàng)目中，規(guī)則與市政污水更為相似： 上海純水設(shè)備向污染者收取的費(fèi)用作為行政事業(yè)性收費(fèi)，收取后納入財(cái)政預(yù)算(政府性基金預(yù)算)并專項(xiàng)支付給自己的專營市政公司(即E20環(huán)境產(chǎn)業(yè)地圖所定義的B方陣企業(yè));或由財(cái)政根據(jù)協(xié)議以“照付不議”原則向環(huán)保企業(yè)支付服務(wù)費(fèi)用。

經(jīng)營性”光環(huán)的加持下，農(nóng)污特許經(jīng)營項(xiàng)目似乎有望脫離既往“重建設(shè)、輕運(yùn)營”泥沼，逐漸完善幼稚起來。對(duì)于企業(yè)來說，雖然仍是政府付費(fèi)，但鐵定納入預(yù)算，且可以使用特許經(jīng)營權(quán)質(zhì)押融資;對(duì)于政府來說，從可用性付費(fèi)變?yōu)榱丝尚行匀笨谘a(bǔ)助，不再受財(cái)承不超5%紅線影響。那么對(duì)于項(xiàng)目來說，否質(zhì)量及效率會(huì)有實(shí)質(zhì)提升?

二

從多方面來看，與激進(jìn)特許經(jīng)營相比，這一波農(nóng)村污水項(xiàng)目多少表示出了一些不適癥狀。

報(bào)價(jià)方式與激進(jìn)特許經(jīng)營項(xiàng)目的差別。如幾個(gè)月前中國水網(wǎng)報(bào)道的43.43億的南京江寧區(qū)農(nóng)村污水處置設(shè)施項(xiàng)目特許經(jīng)營招標(biāo)”中，按總投資額報(bào)價(jià)。近日開始招標(biāo)的賀蘭縣農(nóng)村生活污水治理工程特許經(jīng)營項(xiàng)目中報(bào)價(jià)方式為“經(jīng)營利潤率”也有局部項(xiàng)目報(bào)價(jià)方式為處理單價(jià)，如北京昌平區(qū)農(nóng)村污水特許經(jīng)營項(xiàng)目的報(bào)價(jià)方式為“污水處置費(fèi)單價(jià)和管網(wǎng)委托運(yùn)營費(fèi)單價(jià)”江蘇省常熟市農(nóng)村分散式污水處置一期項(xiàng)目的報(bào)價(jià)方式為每戶每年的服務(wù)價(jià)格，但以單價(jià)成交的項(xiàng)目整體比例較少。

此外，還有一些農(nóng)村污水項(xiàng)目雖然以處置單價(jià)報(bào)價(jià)，但價(jià)格過高，如單價(jià)過10元的鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水項(xiàng)目，特許經(jīng)營已難擔(dān)其負(fù)，其實(shí)質(zhì)仍為拉長版BT

使用者付費(fèi)難以保證。寧夏賀蘭縣農(nóng)污特許經(jīng)營項(xiàng)目中，提及“由政府向農(nóng)戶收取污水處置費(fèi)后，再支付給項(xiàng)目公司，缺乏局部由政府提供補(bǔ)貼。更多的同類項(xiàng)目中，則未提及使用者付費(fèi)局部。

對(duì)比來看，越接近城市的村鎮(zhèn)，計(jì)量、收費(fèi)難度較小;越分散的農(nóng)村地區(qū)，大多農(nóng)村污水量難以計(jì)量，污水費(fèi)征收率低，農(nóng)村居民用水亦難以監(jiān)測，農(nóng)村可能存在空巢化等問題，該類項(xiàng)目仍是純政府付費(fèi)項(xiàng)目為主，這對(duì)于當(dāng)?shù)氐呢?cái)政支付能力也是一個(gè)較大的考驗(yàn)。清華大學(xué)PPP中心主任助理、行業(yè)發(fā)展部部長劉世堅(jiān)判斷：目前來看，農(nóng)污特許經(jīng)營項(xiàng)目仍依賴補(bǔ)貼，對(duì)企業(yè)的吸引力和保證不太樂觀。

經(jīng)營企業(yè)關(guān)閉權(quán)存疑。鄉(xiāng)村中的居民感受、環(huán)境質(zhì)量考核，均高度依賴于污水廠運(yùn)營狀況。一旦污水廠停止運(yùn)營，生活污水亂排便會(huì)引來環(huán)境監(jiān)管部門的罰單及問責(zé)， 上海純水設(shè)備這些前提條件促使市政污水處置成為了剛需”據(jù)此，水務(wù)企業(yè)的關(guān)閉權(quán)”便是與地方政府博弈的資本，解決爭端糾紛、商討價(jià)格等問題中帶來話語權(quán)。

而放之于農(nóng)村，水處理需求的剛性有所下降，強(qiáng)行監(jiān)管力度缺乏的情況下，不運(yùn)營帶來的直觀危害不大，政府的支付壓力就有所減弱。臨時(shí)合作關(guān)系中，雙方力量的不均衡或?qū)⒂绊懜鞣N問題的解決效率。

考核邊境相對(duì)復(fù)雜。由于國家規(guī)范的不確定性，農(nóng)村污水處置模式亦多種多樣，包括集中式、分散式、分戶式等，這些不同的工藝和模式均對(duì)項(xiàng)目的邊沿條件的確定造成了較大困難。市政污水領(lǐng)域，有多年積累下的規(guī)范化技術(shù)數(shù)據(jù)及成本數(shù)據(jù)。而在農(nóng)村污水領(lǐng)域，特許經(jīng)營的配套政策可能不夠健全。一位不具名行業(yè)人士表示。

三

對(duì)于農(nóng)村污水特許經(jīng)營項(xiàng)目，一些行業(yè)人士持觀望態(tài)度。蘇交科集團(tuán)市政院水環(huán)境景觀所副所長楊一夫表示：鄉(xiāng)村污水套路不一定適合農(nóng)村，要根據(jù)村莊的管網(wǎng)收集、處置規(guī)模、穩(wěn)定性、水質(zhì)達(dá)標(biāo)性等情況而定。

目前公司傾向于EPC項(xiàng)目，后期再接運(yùn)營項(xiàng)目。農(nóng)村只要收農(nóng)民錢都是不容易的專注于農(nóng)村污水的某公司人員表示。

有人質(zhì)疑局部農(nóng)村污水特許經(jīng)營或?yàn)楫?dāng)?shù)仄脚_(tái)公司量身定制。江寧項(xiàng)目由當(dāng)?shù)貐^(qū)級(jí)水司中標(biāo)，寧夏賀蘭項(xiàng)目由寧夏水務(wù)投資集團(tuán)有限公司中標(biāo)。平臺(tái)公司以特許經(jīng)營收割項(xiàng)目的操作值得注意。據(jù)了解，PPP模式中，財(cái)金〔2019〕10號(hào)文明確本級(jí)政府所屬的各類融資平臺(tái)公司、融資平臺(tái)公司參股并能對(duì)其經(jīng)營活動(dòng)構(gòu)成實(shí)質(zhì)性影響的國有企業(yè)不得作為社會(huì)資本參與“本級(jí)”PPP項(xiàng)目;而在特許經(jīng)營模式下，本級(jí)平臺(tái)公司則不受限制。

也有人認(rèn)為，特許經(jīng)營之于農(nóng)村污水，優(yōu)質(zhì)模式，只是當(dāng)前條件尚未完全具備，還需要時(shí)間完善。水十條提出實(shí)行農(nóng)村污水處置統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理，并明確采取環(huán)境績效合同服務(wù)、授予開發(fā)經(jīng)營權(quán)益等方式，鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入。可以預(yù)見，未來以特許經(jīng)營權(quán)授予的方式將會(huì)成為農(nóng)村污水處置的主要的可行方式。